关于印发《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》的通知（环气候〔2025〕23号）

关于印发《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》的通知（环气候〔2025〕23号）

生态环境部 2025-03-27 14:24:31

各省、自治区、直辖市生态环境厅（局），新疆生产建设兵团生态环境局：

为贯彻落实党中央、国务院关于全国碳排放权交易市场建设部署，经国务院批准，钢铁、水泥、铝冶炼三个行业纳入全国碳排放权交易市场管理，覆盖的温室气体种类为二氧化碳（CO2）、四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）。根据《碳排放权交易管理暂行条例》，我部组织制定了《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》，现予印发，请按照执行。

                              生态环境部

                               2025年3月20日

（此件社会公开）

抄送：国家发展改革委、工业和信息化部、财政部、商务部、国家统计局、国家能源局，各省、自治区、直辖市人民政府，新疆生产建设兵团。

生态环境部办公厅2025年3月21日印发

附件：《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》的通知（环气候〔2025〕23号）

 

全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、

 铝冶炼行业工作方案

 

为贯彻落实 2025 年《政府工作报告》要求，积极稳妥有序将钢 铁、水泥、铝冶炼行业纳入全国碳排放权交易市场覆盖范围，根据《碳 排放权交易管理暂行条例》，制定本方案。

• 总体要求 

以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明 思想和习近平经济思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、 三中全会精神，落实全国生态环境保护大会部署，按照“边实施、 边完善”的工作思路，分两个阶段做好钢铁、水泥、铝冶炼行业纳 入全国碳排放权交易市场相关工作，实现积极稳妥有序扩大全国碳 排放权交易市场覆盖范围（以下简称扩围）。以全国碳排放权交易 市场为主体完善碳定价机制，优化碳减排资源配置，降低全社会碳减 排成本，推动建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场。

启动实施阶段（2024—2026 年度）。以夯实碳排放管理基础、 推动企业熟悉市场规则为主要目标，培育经营主体，完善市场监管， 提升各类主体参与能力和管理水平。2024 年度作为钢铁、水泥、铝 冶炼行业首个管控年度，2025 年底前完成首次履约工作。其中，2024 年度配额基于经核查的实际碳排放量等量分配，2025、2026 年度配 额采用碳排放强度控制的思路分配，激励先进、鞭策落后，企业所 — 4 — 获得的配额数量与产能产出挂钩，合理确定配额盈缺率，行业整体 配额盈亏基本平衡。制定碳排放核算报告和核查指南，开展关键参 数月度存证，夯实碳排放数据质量基础。推动重点排放单位熟悉核 算报告、核查、配额分配、配额清缴、市场交易规则，树立“排碳 有成本、减碳有收益”的低碳发展意识，提升碳排放管理能力。

深化完善阶段（2027 年度—）。政策法规体系更加完善，监督管 理机制更加健全，各方参与市场能力全面提升。碳排放数据质量全面 改善，数据真实性、准确性、完整性全面加强。配额分配方法更加科 学精准，建立预期明确、公开透明的行业配额总量逐步适度收紧机制。

• 实施重点排放单位名录管理

（一）确定管控范围。钢铁、水泥、铝冶炼行业管控化石燃料 燃烧、工业过程等产生的温室气体直接排放。钢铁、水泥行业管控 温室气体种类为二氧化碳（CO2），铝冶炼行业管控温室气体种类为 二氧化碳、四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）。相应新增重点排 放单位约 1500 家，覆盖排放量新增加约 30 亿吨二氧化碳当量。

（二）确定重点排放单位。钢铁、水泥、铝冶炼行业中年度温 室气体排放量达到 2.6 万吨二氧化碳当量的单位作为重点排放单位， 纳入全国碳排放权交易市场管理。各省级生态环境主管部门会同同级 有关部门按照以上条件，制定本行政区域钢铁、水泥、铝冶炼行业重 点排放单位名录，并通过全国碳市场管理平台报送，同时向社会公开。

（三）做好系统开户。各省级生态环境主管部门组织钢铁、水 泥、铝冶炼行业重点排放单位完成全国碳排放权注册登记系统、全 — 5 — 国碳排放权交易系统、全国碳市场管理平台开户。

三、开展核算报告核查

（一）制定核算报告和核查技术规范。生态环境部根据行业工 艺特点、碳排放特征、管理能力和减排成本等因素，制定钢铁、水 泥、铝冶炼行业碳排放核算报告和核查指南，明确各行业关键参数 分级分类管理要求，逐步推动企业开展对燃料、原辅材料等参数的 高质量实测，对不具备实测条件的参数采用规定的缺省值替代实测。 探索开展碳排放在线监测。

（二）组织开展月度存证。重点排放单位根据所在行业核算报 告指南要求，制定并严格执行数据质量控制方案，依法依规开展检 验检测，对关键参数进行月度存证，并通过全国碳市场管理平台报 送。实施“国家—省—市”三级数据质量审核，生态环境部组织各 地方生态环境主管部门对月度存证数据开展技术审核，对化石能源 消费量等关键参数进行严格把关。

（三）组织开展年度报告核查。重点排放单位根据所在行业核 算报告指南要求，编制年度排放报告，通过全国碳市场管理平台报 送。各省级生态环境主管部门对重点排放单位年度排放报告开展核 查，核查结果作为配额分配与清缴的依据。重点排放单位对所报告 数据的真实性、完整性、准确性负责。

四、实施配额管理

（一）制定年度配额总量和分配方案。生态环境部会同国务院 有关部门根据国家温室气体排放控制目标，制定钢铁、水泥、铝冶 — 6 — 炼行业年度碳排放配额总量和分配方案。在启动实施阶段，2024 年 度配额分配量与其经核查的实际碳排放量相等，2025 年度和 2026 年 度配额基于碳排放强度控制思路进行分配。在深化完善阶段，对标 行业先进水平优化配额分配方法，推动单位产品产量（产出）碳排 放不断下降。

（二）开展配额发放、清缴、交易。各省级生态环境主管部门 会同同级有关部门，根据年度碳排放配额总量和分配方案，通过全 国碳排放权注册登记系统向本行政区域内重点排放单位分配配额， 并组织开展履约。钢铁、水泥、铝冶炼行业重点排放单位按年度向 所在省级生态环境主管部门足额清缴其碳排放配额。参与全国碳排 放权交易市场的重点排放单位，不再参与相同温室气体种类和相同 行业的地方碳排放权交易市场的碳排放权交易。发电、钢铁、水泥、 铝冶炼行业重点排放单位通过全国碳排放权交易系统开展碳排放配 额集中统一交易。

五、加大推进力度

（一）加强组织领导。生态环境部负责牵头做好扩围工作，加 强组织协调。各部门结合实际，按职责分工共同做好扩围有关工作。 建立部门间常态化协作机制，对关键问题及时开展沟通协调。广泛 听取部门、行业协会、技术服务机构、企业意见，充分调动各方参 与积极性。

（二）强化能力建设。完善全国碳排放权交易市场注册登记和 交易规则。拓展全国碳市场管理平台功能，全面支撑重点排放单位 — 7 — 名录管理、核算报告核查等工作。升级改造全国碳排放权注册登记 系统和交易系统，提升系统稳定性和服务便捷度，推动逐步纳入统 一公共资源交易平台体系。面向重点排放单位、技术服务机构、环 保公益组织等组织开展专门业务培训。推动重点排放单位建立健全 内部碳排放数据管理制度。

（三）强化监督执法。把全国碳排放权交易市场监管作为地方 生态环境、市场监管部门日常监督执法的重要内容。建立地方生态 环境主管部门与注册登记机构、交易机构的日常协作机制，确保市 场安全平稳运行。强化常态化履约监管，建立部门间信息沟通机制， 持续跟踪评估重点排放单位履约风险。组织开展碳排放报告数据质量 监督执法，对发现问题拉单挂账分类处理，严厉打击违法违规行为。

（四）做好跟踪评估。建立全国碳排放权交易市场定期评估机 制，全面系统评估扩围成效，总结扩围先进经验做法，为更好推动 向更多重点排放行业扩围奠定基础。持续开展碳排放数据质量形势 研判，定期分析汇总各行业数据质量突出问题并及时提出优化方案。

（五）加强宣传引导。做好扩围相关政策文件的宣传解读。充 分利用中国碳市场大会、全国低碳日、生态环境部例行新闻发布会 等平台机制以及全国碳市场信息网等权威渠道主动发声。鼓励各地 方和相关单位多渠道宣传普及碳市场相关政策，为碳市场建设运行营 造良好社会氛围。加强信息披露，依法依规推动有关主体及时公开排 放、履约、交易、质押等相关信息，接受社会监督。